Regensburg/Würzburg 22.09.2022
Wir veröffentlichen hier einen Beitrag von Generalvikar Dr. Roland Batz in der katholischen Wochenzeitung "Die Tagespost".
Warum die krisengeschüttelte Kirche in Deutschland ein klares Bekenntnis zur Etablierung einer ordentlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit braucht – Teil II.
Ordentlich ist die Vollmacht des Bischofs, weil sie ihm nicht als delegierte Vollmacht vom Papst oder einer anderen Autorität übertragen wird, sondern mit dem Bischofsamt selbst gegeben ist. Das Merkmal der Eigenberechtigung bedeutet, dass der Bischof die ihm anvertraute Ortskirche nicht als Stellvertreter des Papstes leitet, sondern als Stellvertreter und Gesandter Christi und die ihm eigene Vollmacht im Namen Christi ausübt (Lumen Gentium 27,1.2).
Kirche ist hierarchisch und communio zugleich
Unmittelbar ist die Vollmacht des Bischofs insofern, weil sie sich ohne rechtliche Bindung an Zwischeninstanzen auf alle Gläubigen der ihm anvertrauten Diözese bezieht. Trotz dieser organisatorisch „starken“ Positionierung des Bischofsamtes ist die Kirche aber nicht nur hierarchisch strukturiert. Es gehört zu den entscheidenden Aspekten des Zweiten Vatikanischen Konzils, dass die Kirche „Volk Gottes“, das heißt „communio“ ist. Damit ist auch im Recht der Kirche ein bedeutsamer Perspektivenwechsel ermöglicht worden.
Diese neue Betrachtungsweise kommt dadurch zum Vorschein, dass im kirchlichen Gesetzbuch ein Katalog von Rechten und Pflichten formuliert ist, der allen Gläubigen gemeinsam ist (vgl. cc. 208-223 CIC). Daraus wird ersichtlich, dass die Gläubigen zur aktiven Mitwirkung an der Sendung der Kirche berufen und verpflichtet sind. Die Formulierung von gemeinsamen Rechten und Pflichten hat aber nur dann einen Sinn, wenn den Gläubigen auch ein Recht auf Rechtsschutz eingeräumt wird. So stellt canon 221 CIC fest: „Den Gläubigen steht es zu, ihre Rechte, die sie in der Kirche besitzen, rechtmäßig geltend zu machen und sie nach Maßgabe des Rechts vor dem zuständigen kirchlichen Gericht zu verteidigen.“
Grund für Unzufriedenheit im Gottesvolk
In diese Norm sind alle Rechte einbezogen, die dem einzelnen Gläubigen in der Kirche aufgrund des universalen oder partikularen Rechts oder aufgrund des Vertragsrechts zukommen. Wenngleich das Prozessrecht hier verankert ist und vorsieht, dass jedes Recht in der Kirche durch eine Klagemöglichkeit geschützt sein soll, trifft diese Realität bisher kaum zu. Wer heute vom kirchlichen Gericht spricht, meint das Ehegericht. Verwaltungsstreitigkeiten hingegen kommen überhaupt nicht in den Blick.
Im canon 1 400 CIC ist festgelegt, dass Streitigkeiten, die sich aus einer Maßnahme der ausführenden Gewalt ergeben, nur einem kirchlichen Oberen oder einem Verwaltungsgericht zur Entscheidung vorgelegt werden können. Im kirchlichen Gesetzbuch von 1983 sind kirchliche Verwaltungsgerichte aber für den Bereich einer Diözese oder einer Bischofskonferenz nicht vorgesehen worden. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist derzeit allein auf der Ebene des Apostolischen Stuhles beziehungsweise durch die zweite Sektion der Apostolischen Signatur verwirklicht. Dies ist für die ortskirchliche Ebene ein entscheidender Mangel und zweifellos ein äußerst beachtenswerter Aspekt hinsichtlich der Unzufriedenheit im Gottesvolk, das zwischenzeitlich von einer demokratisch orientierten Rechtskultur geprägt ist.
Vergleiche mit dem Staat
Der heutige Rechtsstandard in Deutschland umfasst Schutz- und Partizipationsgarantien, die sich auf faire Verfahren, auf das Recht auf Verteidigung und Beschwerde oder die Verhältnismäßigkeit von Tat und Strafe beziehen. Weil das staatsbürgerliche Bewusstsein in dieser Hinsicht stark ausgeprägt ist, wird selbstredend auch von der Kirche erwartet, dass angesichts der hohen Komplexität der kirchlichen Verwaltung ihre Rechtskultur nicht hinter der staatlichen zurückbleibt.
Vor diesem Hintergrund wird deutlich: Wo eine moderne Rechtskultur und Rechtsauffassung fehlt, dort erscheint eine Institution als Ort von Intransparenz und Machtwillkür. Gerade der Missbrauch von Minderjährigen durch Kleriker und der in der Vergangenheit damit erfolgte Umgang, ließen berechtigte Fragen nach Rechtsverfahren und Rechtsschutz im kirchlichen Kontext aufkommen. Allein der im Raum stehende Hauch von Geheimniskrämerei und der Verdacht beziehungsweise die tatsächliche Vertuschung haben das Vertrauen in die kirchliche Institution und ihre Rechtssicherheit zutiefst erschüttert.
Verdacht der Willkür austilgen
Die krisengeschüttelte Kirche in Deutschland sollte daher ein klares Bekenntnis zur Etablierung einer ordentlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit und eines Verwaltungsrechtsschutzes weiter vorantreiben und ausbauen. Im Blick auf Artikel 140 des Grundgesetzes in Verbindung mit Artikel 137 (3) der Weimarer Reichsverfassung hat die Kirche aufgrund des verfassungsrechtlich abgesicherten Selbstbestimmungsrechts die Möglichkeit, eine eigene kirchliche Verwaltungsgerichtsbarkeit zu errichten.
Bereits die Bischofssynode im Jahr 1967 äußerte den Wunsch, in der kanonischen Rechtsordnung die Möglichkeit zur Beschwerde und gerichtliche Rechtsmittel zu etablieren, das heißt Verwaltungsgerichte nach Instanzen und Arten zu schaffen, damit die Verteidigung der Rechte ein eigenes kanonisches Verfahren habe und jeder Verdacht der Willkür verschwinde. Dieses Projekt fand jedoch im Entwurf zum CIC keine Zustimmung. Einen detaillierten Entwurf für eine Verwaltungsgerichtsbarkeit hatte dann auch die „Würzburger Synode“ 1975 verabschiedet, aber auch dieses Votum an den Heiligen Stuhl wurde abschlägig beschieden.
Vorbild kirchliches Arbeitsrecht
Im Unterschied zur Frage nach der theologischen Begründung und der Legitimität von Verwaltungsgerichten hat sich mit dem kirchlichen Arbeitsrecht in Deutschland bereits ein entsprechendes Rechtsgebiet entwickelt. Das kirchliche Arbeitsrecht ist eingespannt zwischen staatlichem Recht und Kirchenrecht. So sind für die Fragen des Arbeits-Rechtsschutzes maßgebliche Unterscheidungen wesentlich: Zum einen ist das individuelle Arbeitsrecht vom kollektiven zu differenzieren. Das Individualarbeitsrecht (Entlohnungsanspruch, Urlaubsanspruch, Kündigungsrecht et cetera) folgt dem staatlichen Recht.
Das kollektive Arbeitsrecht hingegen – im staatlichen Bereich handelt es sich hierbei um das Tarif- und Betriebsverfassungsrecht – wird in der Kirche von eigenen kirchenrechtlichen Ordnungen gebildet wie der Mitarbeitervertretungsordnung (MAVO) und den sogenannten KODA-Ordnungen, die in der Kirche an die Stelle des staatlichen Tarifvertragssystems gesetzt sind. Für das kollektive Arbeitsrecht der Kirchen sind die staatlichen Gerichte nicht zuständig, da es sich um Kirchenrecht handelt.
Eine kluge Entscheidung
Für Konflikte im kollektiven Arbeitsrecht gab es lange Zeit nur die Schlichtungsstellen und ein Schlichtungsverfahren. Die Schlichtungsstelle entschied schließlich mit Stimmenmehrheit durch Beschluss – und damit endete das Verfahren. Weil sich an diesem Verfahren viel Kritik entzündete, hat sich der kirchliche Gesetzgeber 2010 dazu entschlossen, die Schlichtungsstellen durch eine kirchliche Arbeitsgerichtsbarkeit (KAGO) zu ersetzen. Arbeitsrechtliche Streitigkeiten können seither gerichtlich geklärt werden. Die kirchlichen Arbeitsgerichte klären erstinstanzlich die Fakten und kommen dann zu einer Entscheidung. Gegen die Entscheidungen der ersten Instanz kann dann unter bestimmten Umständen der Kirchliche Arbeitsgerichtshof als zweite Instanz angerufen werden.
Mit dieser klugen Entscheidung haben die Verantwortlichen der Kirche in Deutschland zur Sicherung ihrer Glaubwürdigkeit einen wirkungsvollen Beitrag geleistet und deutlich gemacht, dass sie einen wirksamen und einheitlichen gerichtlichen Rechtsschutz auf dem Gebiet der arbeitsvertraglichen Regelungen gewährleisten möchten. Was die Einführung einer kirchlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit in den Diözesen betrifft, würde auch auf dem wichtigen Gebiet des kirchlichen Verwaltungswesens eine echte Reformbereitschaft erkennbar und es wäre ein Weg beschritten, in umfassender Weise Glaubwürdigkeit zurückzugewinnen.
Würde des Christen verlangt effektiven Rechtsschutz
Von ihrem Selbstverständnis her ist die Kirche gehalten, eine Streit schlichtende Funktion zu erfüllen und somit für Rechtsfrieden, Rechtssicherheit und Gerechtigkeit einzutreten. Darüber hinaus verlangt die Achtung vor der unantastbaren Würde des Menschen, aber auch vor der Würde des Christen, einen effektiven Rechtsschutz. Die Etablierung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit, wie bereits ein Entwurf einer Ordnung für eine kirchliche Verwaltungsgerichtsbarkeit aus dem Jahr 2019 zeigt, ist daher ein entscheidender Schritt, dass Gläubige ihre Rechte tatsächlich geltend machen können, um Konflikte fair und mit gegenseitigem Respekt auszutragen.
Darüber hinaus sichert die Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht nur die Rechte der Gläubigen, sondern trägt darüber hinaus auch zu einer effektiven Kurienverwaltung bei. Ein kirchliches Verwaltungsgericht entlastet die Verwaltung von alltäglichen Streitsachen und dient der Kontrolle der Rechtmäßigkeit kirchlicher Maßnahmen. Eine geordnete Rechtsprechung bietet somit Gleichmäßigkeit, Rationalität und Konstanz. Dies führt wiederum zu einem höheren Maß an Legitimität und Vertrauen beim Kirchenvolk, weil ein unabhängiges Gericht Irrationalität, individuelle Machtansprüche und Willkür fernhält.
Streitende versöhnen und Gegensätze zusammenführen
Dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht als Nebensächlichkeit abgetan werden sollte, zeigen viele alltägliche Streitigkeiten: Da wehrt sich eine Kirchenverwaltung gegen das Ordinariat, weil sie keine Genehmigung für den Einbau einer Heizung in die Pfarrkirche erhält, ein Pfarrer klagt gegen die Verweigerung der Erstattung seiner Reisekosten anlässlich eines Jugendzeltlagers, eine Gemeindereferentin setzt sich zur Wehr gegen die Weigerung, bezahlten Urlaub zu erhalten, um eine Zusatzqualifikation abschließen zu können et cetera.
Immer geht es um Dürfen und Müssen, das auch in der Kirche geregelt und geordnet sein muss. Im Kleinen und im Großen geht es aber niemals um ein Gegeneinander, sondern stets um geordnetes Miteinander. Ein kirchliches Verwaltungsgericht kann hierzu wichtige Wege weisen, Streitende versöhnen und Gegensätze zusammenführen.
Bischof vereinigt in sich Legislative, Exekutive und Judikative
Selbstredend stehen sich in solchen Verfahren auch Prozessparteien gegenüber, das ist den entsprechenden Regeln geschuldet, um geordnetes und faires Verfahren zu garantieren. Das Kirchenrecht sieht ja durchaus vor, dass sich Betroffene gegen Verwaltungsmaßnahmen beschweren können, übrigens nicht nur Kirchenmitglieder, sondern auch Kirchenfremde, sofern sie von kirchlichen Verwaltungsvorgängen betroffen sind. Selbstverständlich ist ein Einspruch gegen eine verwaltungsrechtliche Maßnahme bei einer übergeordneten Instanz schon immer möglich (siehe: zweite Sektion der Apostolischen Signatur), wird aber von Klägern als wenig aussichtsreich und vor allem als viel zu komplex und zeitaufwendig bewertet.
Wenngleich ein Diözesanbischof sowohl die legislative als auch die exekutive und die judikative Funktion in seiner Person vereinigt, kann und muss er Aufgaben delegieren. Verwaltungsangelegenheiten delegiert er an seinen Generalvikar, auch Justizsachen kann er an einen Gerichtsvikar und damit an ein kirchliches Gericht delegieren. Allerdings muss das Gericht bzw. müssen die berufsmäßigen Richter unabhängig sein. Wäre ein Diözesanbischof Präsident des Verwaltungsgerichts, müssten erhebliche Zweifel an der Unabhängigkeit angebracht werden.
Keine Einschränkung der bischöflichen Befugnisse
Da kirchliche Verwaltungsgerichte ausschließlich über Verwaltungsentscheidungen zu urteilen haben, ist dem emeritierten Kurienkardinal Walter Kasper zuzustimmen, der hinsichtlich einer möglichen Beschränkung der „unmittelbaren bischöflichen Vollmacht“ kürzlich im „domradio“ feststellte: „Von einem Bischof zu verlangen, dass er seine eigenen Gesetze oder die Gesetze Roms einhält, ist weder unbillig noch schränkt es den Bischof ungebührlich ein.“ Angesichts dessen kann eine Regelung getroffen werden, die das kirchliche Verwaltungsgericht nur für jene Verwaltungsstreitigkeiten zuständig erklärt, deren Entscheidung sich der Bischof nicht vorbehält (canon 1420 § 2; canon 1439 §3).
Was der Bischof sich vorbehält, muss jedoch allgemein bestimmt sein und sollte möglichst innerhalb der katholischen Kirche in Deutschland einheitlich geregelt werden. Der Vorbehaltsbereich ist daher sachlich zu begründen und ist letztlich im Sakrament der Weihe zu suchen. Denn was Geweihten vorbehalten ist, muss der Zuständigkeit eines Gerichts entzogen sein, in dem auch Nicht-Geweihte mitwirken. Dazu zählen beispielsweise Fragen des Gottesdienstes, der Verkündigung und der Spendung der Sakramente. Je weiter ein Vorbehaltsbereich gezogen wird, umso schwieriger wird die Angelegenheit.
Es braucht eine Verwaltungsgerichtsbarkeit in Diözesen
Unabhängig von einzelnen Streitpunkten ist für die Einführung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit auf diözesaner Ebene zu plädieren, weil sich im Laufe der Zeit eine Rechtsprechungslinie ausbildet, die Stetigkeit und Verlässlichkeit garantiert. Gerade ein Streit um das Recht veranlasst ein Gericht, den historischen Wurzeln des anzuwendenden Rechtssatzes konsequent nachzuspüren und nach seinem Sinn zu fragen sowie die Auswirkungen zu bedenken. Darüber hinaus wirkt sich die durch praxiserfahrene Juristen und Kanonisten eingebrachte Professionalität positiv auf die Verwaltung aus.
Die katholische Kirche ist eine rechtlich verfasste Kirche. Wenngleich mit der Einführung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit die Gefahr einer übermäßigen Verrechtlichung einhergehen könnte, darf der Mehrwert an Rechtlichkeit nicht übersehen werden. Die aufgezeigten Problembeschreibungen zeigen, dass eine Erneuerung der katholischen Kirche in Deutschland in ihrer funktionalen, organisatorischen Struktur unerlässlich ist.
Dr. Roland Batz, Generalvikar des Bistums Regensburg
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Titelbild: Christus der gerechte Richter, hier abgebildet als König auf dem Thron, 1894, Apsismosaik im Münster in Bonn, Joachim Schäfer - Ökumenisches Heiligenlexikon
